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楊煥寧局長解讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》

2016年12月9日，中共中央、國務(wù)院以中發(fā)〔2016〕32號文件正式印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(后簡稱《意見》)，并于12月18曰向社會公開發(fā)布。2016年12月22日國家安全監(jiān)管總局局長楊煥寧在學(xué)習(xí)宣貫《意見》視頻會上作了題為《大力推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展努力提升我國安全生產(chǎn)工作整體水平》的解讀，現(xiàn)將楊煥寧局長解讀《意見》的內(nèi)容整理如下。

　　《意見》是新中國成立后，第一次以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)方面的文件?！兑庖姟返某雠_實施，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對安全生產(chǎn)工作的高度重視，標(biāo)志著安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展進(jìn)入新階段?！兑庖姟穲猿謫栴}導(dǎo)向，著眼制度建設(shè)，突出改革創(chuàng)新，明確了提升全社會安全生產(chǎn)整體水平的目標(biāo)任務(wù)，從健全落實責(zé)任、改革監(jiān)管體制、推進(jìn)安全法治、建立防控體系、強(qiáng)化基礎(chǔ)保障等五個方面細(xì)化了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向、時間表、路線圖，是當(dāng)前和今后一個時期指導(dǎo)我國安全生產(chǎn)工作的行動綱領(lǐng)。

　　《意見》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的基本要求和大的方向概括為——堅守一條紅線、把握兩個導(dǎo)向、堅持五項原則。

　　堅守一條紅線是踐行黨的根本宗旨的必然要求，是全面建成小康社會的內(nèi)在要求，更是做好安全生產(chǎn)工作的基本要求。歷史經(jīng)驗教訓(xùn)表明，紅線意識是安全發(fā)展觀的基本要義，什么時候紅線意識強(qiáng)、守得嚴(yán)，安全發(fā)展觀就樹的牢、落的實，安全生產(chǎn)形勢就平穩(wěn)可控；反之安全隱患和事故就會迭出，人民群眾的切身利益就會受到損害。

　　把握兩個導(dǎo)向。一是目標(biāo)導(dǎo)向。黨中央、國務(wù)院審時度勢，在《意見》中提出了到2020年實現(xiàn)安全生產(chǎn)總體水平與全面建成小康社會相適應(yīng)、到2030年實現(xiàn)安全生產(chǎn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。第一個目標(biāo)主要解決與全面建成小康社會不適應(yīng)的問題，全力控制生產(chǎn)安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發(fā)生，使廣大人民群眾切實感受到安全環(huán)境的改善和安全感的提高；第二個目標(biāo)是在完成第一個的基礎(chǔ)上，取得安全生產(chǎn)工作更加穩(wěn)固、更加本質(zhì)的進(jìn)步、實現(xiàn)安全生產(chǎn)法制、體制、機(jī)制、制度和手段體系的科學(xué)、成熟和現(xiàn)代化。二是問題導(dǎo)向。《意見》聚焦和著力解決9個方面的問題：(1)一些地方“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”規(guī)定不明確、安全生產(chǎn)責(zé)任不明晰不落實問題。(2)安全監(jiān)管體制不順、職能交叉、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)問題。(3)安全生產(chǎn)法治不彰及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、有法不循、執(zhí)法不嚴(yán)問題。(4)防范工作不科學(xué)不系統(tǒng)不持續(xù)和企業(yè)主體責(zé)任不落實問題。(5)職業(yè)健康監(jiān)管體系不健全能力不足問題。(6)應(yīng)急救援管理體系不完善問題。(7)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱問題。(8)市場機(jī)制不完善激勵約束作用不強(qiáng)問題。(9)公眾安全意識淡薄和從業(yè)人員安全技能素質(zhì)偏低問題?！兑庖姟访鞔_的改革發(fā)展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問題而制定的，具有很強(qiáng)的針對性和操作性。

　　堅持五項原則。一是堅持安全發(fā)展。發(fā)展是第一要務(wù)，安全是提高發(fā)展質(zhì)量和效益的本質(zhì)要求，要始終堅持生命至上、安全第一，確保經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展；二是堅持改革創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，安全生產(chǎn)工作要與時俱進(jìn)，必須在理論、制度、體制、機(jī)制、科技、文化等方面改革創(chuàng)新；三是堅持依法監(jiān)管。必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大勢，由系統(tǒng)內(nèi)部縱向上下式行政管控為主向市場經(jīng)濟(jì)條件下依法治理為主轉(zhuǎn)變，著力提升安全生產(chǎn)法治化水平；四是堅持源頭防范。牢固樹立事故可防可控觀念，堅持謀劃在前、預(yù)防在先，把安全生產(chǎn)貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程，建立和實施超前防范的制度措施；五是堅持系統(tǒng)治理。堅持系統(tǒng)論的思想，標(biāo)本兼治、綜合施策、多方發(fā)力，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，實行全社會、全要素、全方位治理，織密齊抓共管、系統(tǒng)治理的安全生產(chǎn)保障網(wǎng)。

　　《意見》立足重點，瞄準(zhǔn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展重點任務(wù)，提出了一系列改革舉措。

　　一是要健全完善責(zé)任體制?！兑庖姟分赋?，要堅守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價”這條不可逾越的紅線，構(gòu)建“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，黨委、政府要發(fā)揮各自職能和作用，嚴(yán)格落實企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作負(fù)的全面主體責(zé)任，堵塞監(jiān)管漏洞，切實消除盲區(qū)。

　　二是改進(jìn)安全監(jiān)管體制?！兑庖姟访鞔_了礦山、?；繁O(jiān)管體制改革方向，對安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位，充實市、縣兩級安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安全監(jiān)管力量，完善開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)等功能區(qū)的安全監(jiān)管體制提出了具體要求。同時制定了監(jiān)管執(zhí)法裝備、執(zhí)法和應(yīng)急用車標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障納入同級財政全額保障范圍等一系列措施。

　　三是嚴(yán)肅了安全法治秩序?！兑庖姟穼o證生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)、拒不整改重大隱患、強(qiáng)令違章冒險作業(yè)、拒不執(zhí)行安全監(jiān)察執(zhí)法指令等具有明顯的主觀故意、極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法調(diào)整范圍，指出要“健全領(lǐng)導(dǎo)干部非法干預(yù)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報和責(zé)任追究制度”，極大的加強(qiáng)了對安全生產(chǎn)非法違法的懲戒力度，保障了基層執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

　　四是建立了安全防控體系?！兑庖姟穼Π踩L(fēng)險評估論證、安全風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控、重大危險源管理提出要求，提出安全預(yù)防工作重點在企業(yè)，要實行重大隱患治理情況向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度，各級人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產(chǎn)工作考核體系，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康“三同時”制度。

　　五是有力引導(dǎo)了安全基礎(chǔ)建設(shè)?！兑庖姟肪屯七M(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)與安全生產(chǎn)融合的安全生產(chǎn)信息化建設(shè)、建立安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度、將安全知識納入國民教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)提出了具體要求，為強(qiáng)化安全基礎(chǔ)提供了牢靠保障。

　　《意見》分6個大題，30個二級標(biāo)題，《意見》的全部內(nèi)容最終要變成安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的具體成果，綜合《意見》提出的改革任務(wù)和工作舉措共120項，涉及制度性措施50多項，其中20項尤為突出。

　　1.明確黨政主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，地方各級安委會主任由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。

　　2.厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確安全監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職責(zé)，切實解決大家一致反映的概念不清、邊界模糊的問題。

　　3.建立健全企業(yè)自我約束、持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)內(nèi)生機(jī)制和生產(chǎn)經(jīng)營全過程安全責(zé)任追溯制度，更加突出強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。

　　4.完善安全生產(chǎn)巡查和考核制度，加強(qiáng)對安委會成員單位和下級政府的考核，嚴(yán)格“一票否決”制度，切實解決缺乏有效監(jiān)管手段的問題。

　　5.依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強(qiáng)非煤礦山安全監(jiān)管監(jiān)察。明確涉及危險化學(xué)品各個環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管法定責(zé)任，消除監(jiān)管空白。對海洋石油安全監(jiān)管實行政企分開。

　　6.將安全監(jiān)管部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能。

　　7.完善各類功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，以及港區(qū)地方監(jiān)管和部門監(jiān)管責(zé)任，突破監(jiān)管力量薄弱的體制性障礙。

　　8.改革安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體制，強(qiáng)化行政管理職能，解決組織協(xié)調(diào)能力不夠的問題。

　　9.堅持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法，實現(xiàn)齊抓共管。

　　10.強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉及安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)一致性審查，避免條款缺失或交叉沖突。

　　11.完善安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定發(fā)布機(jī)制，原由衛(wèi)生計生部門負(fù)責(zé)的職業(yè)危害防治國家標(biāo)準(zhǔn)、原由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)立項等，改為由安監(jiān)總局負(fù)責(zé)。

　　12.將生產(chǎn)經(jīng)菅過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整的范圍，填補(bǔ)刑法空白。

　　13.明確設(shè)區(qū)的市根據(jù)立法法的基本精神，加強(qiáng)安全生產(chǎn)地方性法規(guī)建設(shè)。

　　14.健全領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報和責(zé)任追究制度，避免以權(quán)壓法、人情執(zhí)法。

　　15.明確制定監(jiān)管執(zhí)法裝備及現(xiàn)場執(zhí)法和應(yīng)急救援用車配備標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一安全生產(chǎn)執(zhí)法標(biāo)志標(biāo)識和制式服裝，切實解決基層執(zhí)法保障和權(quán)威性不足的問題。

　　16.建立安全監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責(zé)制度，制定落實權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。

　　17.建立事故暴露問題整改督辦和事故調(diào)查處理評估制度，有效避免吸取教訓(xùn)不深刻、整改措施不落實、查處不到位的問題。

　　18.建立安全風(fēng)險評估制度和重大安全風(fēng)險源頭防控制度，明確高危項目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，實行重大安全風(fēng)險“一票否決”，進(jìn)一步嚴(yán)格安全準(zhǔn)入。

　　19.改革完善安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理辦法，規(guī)范和培育多元化市場服務(wù)主體。

　　20.取消安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，在高危行業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)制實施安全生產(chǎn)責(zé)任保險，加快誠信體系建設(shè)，建立“黑名單”制度和失信懲戒、守信激勵機(jī)制。